Công văn 478/VKSTC-V11 trao đổi về kiểm sát việc bán đấu giá tài sản thi hành án

Kính gửi: Bộ Tư pháp

Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) nhận được Công văn số 6484/BTP-BTTP ngày 13/12/2017 của Bộ Tư pháp; nội dung Công văn này cho rằng “Hoạt động đấu giá tài sản thi hành án của các tổ chức đấu giá không thuộc đối tượng kiểm sát của VKSND”, từ đó, Bộ Tư pháp đề nghị Viện KSNDTC chỉ đạo VKSND các cấp thống nhất thực hiện theo quy định của pháp luật. Tại Văn bản số 6484 nêu trên, Bộ Tư pháp có viện dẫn thêm Công văn số 1568/BTP-BTTP ngày 29/02/2012 của Bộ Tư pháp gửi VKSNDTC về vấn đề này.

Tại các Văn bản số 6484/BTP-BTTP và số 1568/BTP-BTTP nói trên, Bộ Tư pháp cho rằng hoạt động bán đấu giá tài sản thi hành án của Tổ chức đấu giá tài sản không thuộc đối tượng kiểm sát của VKSND dựa trên các lý do sau đây: (1) Pháp luật về đấu giá tài sản trước đây cũng như hiện hành đều quy định việc đấu giá tài sản nói chung và đấu giá tài sản thi hành án nói riêng do tổ chức đấu giá thực hiện trên cơ sở hợp đồng dịch vụ đấu giá tài sản, được ký kết giữa người có tài sản với tổ chức đấu giá tài sản. Do đó việc thực hiện quyền, nghĩa vụ, giải quyết tranh chấp về hợp đồng dịch vụ thực hiện theo quy định của pháp luật dân sự, pháp luật về đấu giá tài sản và các quy định pháp luật có liên quan; (2) theo khoản 2 Điều 28 Luật Tổ chức VKSND năm 2014 thì Viện kiểm sát nhân dân có quyền “Trực tiếp kiểm sát việc thi hành án của Cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới, Chấp hành viên, cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan”. Bộ Tư pháp cho rằng “Cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan” quy định ở trên là các chủ thể như: Người phải thi hành án, người được thi hành án, người có quyền và nghĩa vụ liên quan đến việc thi hành án, người đang nắm giữ thông tin về tài sản, điều kiện thi hành án của đương sự, người đang thuê, bảo quản, gửi, giữ, quản lý tài sản của đương sự...là đối tượng của hoạt động kiểm sát. Còn đối với tổ chức đấu giá tài sản được Cơ quan THADS ký hợp đồng dịch vụ để bán đấu giá tài sản thi hành án, là quan hệ trên cơ sở hợp đồng dân sự nên Tổ chức đấu giá tài sản “không phải là tổ chức có liên quan đến hoạt động thi hành án theo quy định của Luật Tổ chức VKSND năm 2014”; (3) theo quy định tại Điều 74 Luật Đấu giá tài sản thì Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về đấu giá tài sản. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ về thực hiện công tác này. Tại các địa phương, Sở Tư pháp là cơ quan giúp UBND cấp tỉnh thực hiện công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động đấu giá tài sản; vì vậy, Bộ Tư pháp cho rằng nếu VKSND thực hiện chức năng kiểm sát đối với hoạt động đấu giá tài sản thi hành án “sẽ dẫn đến tình trạng chồng chéo trong công tác quản lý đối với hoạt động dịch vụ của tổ chức đấu giá tài sản; cụ thể vừa được cơ quan quản lý nhà nước về đấu giá tài sản kiểm tra, thanh tra theo thẩm quyền, vừa được VKSND kiểm sát”.

Về vấn đề Bộ Tư pháp đặt ra nói trên, Viện KSNDTC có quan điểm như sau:

Thứ nhất, trong hai Văn bản số 6484/BTP-BTTP ngày 13/12/2017 và Văn bản số 1568/BTP-BTTP ngày 29/02/2012 gửi VKSNDTC nêu trên, Bộ Tư pháp có sự nhầm lẫn giữa chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động thi hành án dân sự, thi hành án hành chính với phương thức kiểm sát; có sự nhầm lẫn về bản chất giữa chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND với chức năng quản lý nhà nước.

Tại Văn bản số 1568/BTP-BTTP ngày 29/02/2012, Bộ Tư pháp cho rằng “Đối với hoạt động của các tổ chức bán đấu giá tài sản chuyên nghiệp thì không thuộc đối tượng kiểm sát của VKS. Bởi lẽ việc ký và thực hiện hợp đồng bán đấu giá tài sản với Cơ quan thi hành án thuộc lĩnh vực dân sự, quyền và nghĩa vụ các bên được thực hiện theo hợp đồng, tuân theo pháp luật dân sự, pháp luật về bán đấu giá tài sản và pháp luật khác có liên quan”. Tuy nhiên tại Văn bản này, Bộ Tư pháp cũng cho rằng; “Đối với vụ việc mà Viện kiểm sát thực hiện kiểm sát thi hành án có liên quan đến việc bán đấu giá tài sản mà phát hiện có vấn đề thì có quyền yêu cầu tổ chức bán đấu giá tài sản cung cấp hồ sơ, tài liệu của vụ việc cụ thể đó để phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của VKS. Nếu phát hiện sai phạm thì có quyền yêu cầu, kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo quy định của pháp luật”. Với quan điểm này, Bộ Tư pháp công nhận Viện kiểm sát có quyền kiểm sát đối với hoạt động bán đấu giá tài sản thi hành án của Tổ chức đấu giá tài sản thông qua phương thức kiểm sát là “Yêu cầu tổ chức bán đấu giá tài sản cung cấp hồ sơ, tài liệu của vụ việc cụ thể để kiểm sát, có quyền yêu cầu, kiến nghị” cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo quy định của pháp luật.

Tại Văn bản số 6484/BTP-BTTP ngày 13/12/2017, Bộ Tư pháp cho rằng theo quy định của Luật Đấu giá tài sản thì Bộ Tư pháp là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ; Sở Tư pháp là cơ quan giúp UBND cấp tỉnh thực hiện công tác quản lý nhà nước về đấu giá tài sản, do vậy “nếu VKS thực hiện việc kiểm sát đối với hoạt động này sẽ dẫn đến tình trạng chồng chéo trong công tác quản lý đối với hoạt động dịch vụ của tổ chức đấu giá tài sản”. Bộ Tư pháp đã có sự nhầm lẫn về bản chất giữa chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND với chức năng quản lý nhà nước. Chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND là một hình thức hoạt động đặc thù của bộ máy nhà nước so với hoạt động quản lý nhà nước. Khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, VKSND thực hiện các công tác cụ thể quy định tại khoản 2 Điều 6 và có những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại khoản 3 Điều 4 Luật Tổ chức VKSND 2014. Bản chất của chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND là kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức và cá nhân theo quy định của pháp luật. Điều 166, 167 Luật THADS 2014 quy định Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về thi hành án dân sự trong phạm vi cả nước. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án dân sự. Tuy nhiên, Luật Tổ chức VKSND 2014, Luật THADS 2014 đều quy định VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động thi hành án dân sự. Như vậy, hoạt động thi hành án dân sự của hệ thống Cơ quan THADS cũng chịu sự quản lý nhà nước của cơ quan quản lý nhà nước như Bộ Tư pháp nhưng vẫn là đối tượng kiểm sát của chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND. Công tác kiểm sát thi hành án dân sự của VKSND không chồng chéo với chức năng quản lý nhà nước về hoạt động thi hành án dân sự mà chỉ góp phần bảo đảm bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh; công tác thi hành án dân sự đúng pháp luật, bảo đảm quyền và và lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong hoạt động thi hành án dân sự.

Thứ hai, theo khoản 5 Điều 3 Luật Tổ chức VKSND năm 2002 thì VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành bản án, quyết định của TAND. Điều 23 Luật Tổ chức VKSND năm 2002 quy định: “Viện KSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật của TAND, Cơ quan thi hành án, Chấp hành viên, cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân có liên quan trong việc thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật và những bản án, quyết định được thi hành ngay theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm các bản án, quyết định đó được thi hành đúng pháp luật, đầy đủ, kịp thời”. Điều 24 Luật Tổ chức VKSND năm 2002 quy định khi thực hiện công tác kiểm sát thi hành án, Viện KSND có những nhiệm vụ và quyền hạn, trong đó có quyền hạn “Trực tiếp kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành án của Cơ quan thi hành án cùng cấp và cấp dưới, Chấp hành viên, các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân có liên quan”.Theo quy định tại các Điều 4, 5, 6, 28 Luật Tổ chức VKSND 2014 thì công tác kiểm sát thi hành án dân sự, thi hành án hành chính là một trong các công tác để thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND. Khi kiểm sát thi hành án dân sự, thi hành án hành chính, VKSND có các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 28, trong đó có các nhiệm vụ, quyền hạn như “Trực tiếp kiểm sát việc thi hành án của Cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới, Chấp hành viên, cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan” (khoản 2 Điều 28); có quyền “Yêu cầu...cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đến việc thi hành án...thi hành bản án, quyết định theo quy định của pháp luật;...cung cấp hồ sơ, tài liệu, vật chứng có liên quan đến việc thi hành án (điểm b và d khoản 6 Điều 28); có quyền “Kiến nghị...cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đầy đủ trách nhiệm trong việc thi hành án” (khoản 7 Điều 28). Những nhiệm vụ, quyền hạn của Viện KSND trong khi kiểm sát thi hành án dân sự còn được quy định tại Điều 12 Luật THADS năm 2014, trong đó Viện KSND có nhiệm vụ, quyền hạn “Yêu cầu cơ quan, tổ chức và cá nhân cung cấp hồ sơ, tài liệu, vật chứng có liên quan đến việc thi hành án” và “Trực tiếp kiểm sát hoạt động thi hành án dân sự của...các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan”.

Theo quy định của Luật Tổ chức VKSND các năm 2002, 2014 và Luật THADS năm 2014 nêu trên, hoạt động của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đến hoạt động thi hành án dân sự - cho dù dưới hình thức ký hợp đồng dịch vụ giữa cơ quan, tổ chức và cá nhân với Cơ quan THADS- đều là đối tượng kiểm sát của VKSND trong công tác kiểm sát thi hành án dân sự. Trong quá trình tổ chức thi hành án bản án, quyết định của Tòa án, Cơ quan THADS có thể ký các hợp đồng dịch vụ với nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân khác như với Thừa phát lại để tống đạt văn bản, quyết định về thi hành án; Tổ chức thẩm định giá tài sản để thẩm định giá tài sản thi hành án, Tổ chức đấu giá tài sản để bán đấu giá tài sản thi hành án; cơ quan, tổ chức, cá nhân để trông coi, bảo quản tài sản thi hành án v.v... Hình thức ký hợp đồng dịch vụ giữa Cơ quan THADS với cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan chỉ là hình thức pháp lý để tổ chức thực hiện một công việc; còn bản chất công việc theo hợp đồng là việc có liên quan đến quá trình tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án; có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của các bên đương sự. Các bên tham gia hợp đồng dịch vụ phải thực hiện các quyền và nghĩa vụ nêu trong hợp đồng và có trách nhiệm tuân thủ, thực hiện đúng quy định pháp luật có liên quan. Vì vậy, Viện kiểm sát nhân dân có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong các hoạt động thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Bộ Tư pháp cho rằng “Các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan trong THADS” chỉ là các chủ thể: “Người phải thi hành án, người được thi hành án, người có quyền và nghĩa vụ có liên quan đến việc thi hành án, người đang nắm giữ thông tin về tài sản, điều kiện thi hành án của đương sự; người đang thuê, bảo quản, gửi, giữ, quản lý tài sản của đương sự” là không phù hợp với quy định của pháp luật, chưa đầy đủ, thu hẹp phạm vi đối tượng kiểm sát của công tác kiểm sát thi hành án dân sự của Viện kiểm sát nhân dân.

Thứ ba, trong thực tiễn công tác thi hành án dân sự hiện nay, số lượng các việc thi hành án dân sự có ký hợp đồng dịch vụ thẩm định giá, bán đấu giá tài sản chiếm tỷ lệ cao trong tổng số việc thi hành án. Đồng thời đây là lĩnh vực liên quan đến quá trình tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án có nhiều khiếu nại, tố cáo phức tạp, kéo dài. Vi phạm trong quá trình thẩm định giá, tổ chức bán đấu giá tài sản thi hành án dẫn đến bị đương sự khiếu nại, tố cáo phức tạp là một trong các nguyên nhân của tình trạng tài sản bán đấu giá thành nhưng chưa giao được tài sản cho người trúng đấu giá. Mặt khác, qua công tác kiểm sát, Viện KSND các cấp đã phát hiện một số dạng vi phạm pháp luật trong hoạt động của cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc thẩm định giá, bán đấu giá tài sản thi hành án như: Thẩm định giá không đúng quy trình theo quy định của pháp luật, dẫn đến kết quả thẩm định giá không phù hợp với giá trị tài sản thi hành án, làm thất thoát tài sản của nhà nước, tài sản của đương sự. Việc tổ chức thông báo bán đấu giá không đúng quy định, mang tính hình thức; tổ chức bán đấu giá không đúng trình tự, thủ tục, quy trình theo quy định của pháp luật, có hiện tượng “quân xanh, quân đỏ”, thậm chí có hiện tượng “xã hội đen” tham gia vào quá trình bán đấu giá, dẫn đến tài sản thi hành án nhiều lần “được cho là” không bán được, phải giảm giá nhiều lần, sau đó mới bán được tài sản, làm giảm giá trị tài sản, làm ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của các bên đương sự. Thực tiễn cho thấy công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thẩm định giá, bán đấu giá tài sản thi hành án có tác dụng thiết thực và cần thiết, góp phần bảo đảm việc tuân theo pháp luật trong hoạt động THADS.

Từ những phân tích nêu trên, Viện kiểm sát nhân dân tối cao khẳng định: Theo quy định của Luật Tổ chức VKSND năm 2002, 2014 và Luật THADS năm 2014, Viện KSND có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đến hoạt động THADS, trong đó có hoạt động thẩm định giá, bán đấu giá tài sản thi hành án của Tổ chức thẩm định giá, Tổ chức đấu giá tài sản. Khi kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thẩm định giá, bán đấu giá tài sản thi hành án, Viện KSND có các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 28 Luật Tổ chức VKSND 2014 và Điều 12 Luật THADS 2014, trong đó có các quyền “Trực tiếp kiểm sát”, “Yêu cầu”, “Kiến nghị”. Tuy nhiên, hoạt động thẩm định giá tài sản thi hành án và bán đấu giá tài sản thi hành án chỉ là một trong các hoạt động thẩm định giá và bán đấu giá tài sản của Tổ chức thẩm định giá và Tổ chức đấu giá tài sản; do vậy để hoạt động kiểm sát không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của Tổ chức thẩm định giá và Tổ chức đấu giá tài sản, Điều 25 Quy chế công tác kiểm sát THADS, THAHC ban hành kèm theo Quyết định số 810/QĐ-VKSTC ngày 20/12/2016 của Viện trưởng VKSNDTC quy định: “Việc trực tiếp kiểm sát tại cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đến thi hành án dân sự chỉ tiến hành khi có căn cứ cho rằng có vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong hoạt động của cơ quan, tổ chức có liên quan đến hoạt động thi hành án dân sự”. Viện KSND các cấp chủ yếu áp dụng phương thức kiểm sát như: Tham gia phiên đấu giá để kiểm sát việc bán đấu giá tài sản thi hành án; yêu cầu Tổ chức thẩm định giá, Tổ chức đấu giá cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến các vụ việc thẩm định giá và bán đấu giá tài sản thi hành án để kiểm sát, kết luận; kiến nghị với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền yêu cầu khắc phục vi phạm trong việc thẩm định giá, bán đấu giá tài sản thi hành án, yêu cầu xem xét trách nhiệm pháp lý của người có vi phạm và có biện pháp phòng ngừa vi phạm.

Viện kiểm sát nhân dân tối cao đề nghị Bộ Tư pháp thống nhất quan điểm về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện KSND trong kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động thẩm định giá tài sản thi hành án, đấu giá tài sản thi hành án như nêu trên; chỉ đạo các địa phương, các cơ quan có liên quan đến hoạt động thi hành án dân sự thống nhất nhận thức và thực hiện theo đúng quy định của pháp luật.

Trân trọng cảm ơn !